No.202124 全球数字治理白皮书 中国信息通信研究院 2021年12月 版权声明 本白皮书版权属于中国信息通信研究院，并受法律保 护。转载、摘编或利用其它方式使用本白皮书文字或者观 点的，应注明“来源：中国信息通信研究院”。违反上述声 明者，本院将追究其相关法律责任。 前 言 新冠疫情期间，一个美国男孩因无法使用家中网络上课，坐在人 行道上连接赛百味餐厅的免费 Wi-Fi 进行在线作业，目睹者连连感叹 数字鸿沟的冷酷。美欧“隐私盾”协议失效后，众多初创企业、中小企 业失去了连接两大数据保护机制的高速通道，经营成本显著增加。 2021 年 2 月，脸书（Facebook）禁止澳大利亚用户观看或分享其网站 上的新闻，其他人也无法看到澳大利亚用户发布的网络内容。从路边 网课到中小企业困境，再到一个国家成为信息孤岛，数字技术的力量 正在汹涌地冲击着一片片固有边界。隐私保护、人工智能、跨国平台、 数字贸易等领域的治理问题和治理需求层出不穷，系统化、精细化应 对日趋紧迫，全球数字治理顺势开启。 G20 将“数字治理框架”概括为两大支柱：一是促进互联互通，二 是建立全球治理制度和规范。战略与国际研究中心（CSIS）将“全球 数字治理”定义为“与数字的控制、存储和流动相关的单边、双边和多 边机制，贸易规则、全球接受或采用的原则和规范、标准的集合。” 国内有学者将“数字治理”理解为国家掌握数字规则主导权和影响力 的活动。透过目前尚未达成一致的种种定义，可以勾勒出全球数字治 理的大致轮廓：全球数字治理是为解决数字化引发的国家间差异拉大、 利益冲突或立场难以调和等问题，所依托的组织机制和行动过程，既 包括正式制度、规则、标准，也包括各种非正式制度安排；其中，数 据是治理的核心问题，跨国协调是治理的基本维度，多/双边机制是 治理的主要途径，正式与非正式规则是治理的落脚点。 当前，数字规则和秩序的塑造正在国际舞台上积极推进和展开。 以二十国集团（G20）等为代表的国际组织大力推进数字议题，彼此 间联系更加紧密；世贸组织（WTO）与区域贸易协定为数字规则发 展演进铺设多元化路径；数字基础设施建设与相关的制度供给正在成 为全球治理新模式。 重点领域的数字规则也在快速构建。2021 年，人工智能治理向专 业组织、具体场景和细化规则下沉；跨境数据流动规则历经国际贸易 协定的不懈推动，规则加速整合；数字平台的民事责任已经开始出现 在高标准国际贸易协定中，未来更可能囊括平台公共责任；全球企业 税收改革取得历史性进展；数字货币的国际规则构建正在紧锣密鼓展 开，甚至可能先于实际产品或服务诞生与落地。 近年来，中国积极推动数字经济健康发展，努力推动数字应用和 服务造福全体人民。持续完善国内法律法规、政策规范，对接融入全 球新兴数字技术治理框架。积极申请加入高水平数字贸易协议，加强 全球数字经济合作。推进数字“丝绸之路”共建，致力于缩小“数字鸿 沟”，推动全球数字治理向开放包容、互利均衡方向发展。 数字经济的兴起与发展是百年变局的重要组成，全球数字治理能 否向更均衡、更开放、更科学的方向发展影响重大，全球数字规则与 秩序的构建将注定是一个长期而充满挑战与希望的进程。习近平总书 记在 2021 年 11 月二十国集团领导人第十五次峰会上提出，面对各国 对数据安全、数字鸿沟、个人隐私、道德伦理等方面的关切，中方愿 同各方探讨并制定全球数字治理规则，携手打造开放、公平、公正、 非歧视的数字发展环境。 在此背景下，中国信息通信研究院发布《全球数字治理白皮书》， 分析近期全球数字治理重要机制和核心议题的主要进展，研究各国数 字治理模式和主要经验，为探索数字时代的全球数字治理之道贡献一 份微薄之力。 目 录 一、全球数字治理格局正在演变重塑 ....................................................................... 1 （一）疫情大幅加快全球经贸的数字化 ............................................................... 1 （二）主要经济体积极布局全球数字治理 ........................................................... 3 （三）多边机制在全球数字治理中作用再次凸显 ............................................... 5 （四）多方力推数字议题取得积极进展 ............................................................... 6 二、全球性机制与多元平台推动数字治理建章立制 ............................................... 7 （一）G20/OECD/G7：数字治理的国际舞台 ...................................................... 8 （二）WTO/区域贸易协定：数字贸易规则制定的多元化路径....................... 11 （三）数字基础设施建设：积极探索全球治理新模式 ..................................... 13 三、重点数字议题规则持续构建 ............................................................................. 15 （一）人工智能治理向专业组织、具体场景和细化规则下沉 ......................... 16 （二）跨境数据流动政策持续演进 ..................................................................... 18 （三）数字平台责任规则加快向国际贸易规则渗透 ......................................... 19 （四）全球数字税规则取得历史性突破 ............................................................. 21 （五）数字货币国际监管框架和基本规则已具雏形 ......................................... 23 四、全球数字治理未来展望 ..................................................................................... 26 （一）多/诸边机制将扮演更积极活跃的角色.................................................... 26 （二）印太地区数字贸易规则构建成为各方关注焦点 ..................................... 26 （三）全球数字治理新问题新议题不断涌现 ..................................................... 27 （四）数字规则持续演进需高度关注 ................................................................. 27 图 目 录 图 1 2011-2020 全球数字服务贸易规模和占服务贸易比重 ..................................... 2 图 2 2018-2020 主要国家网络零售额在社消零中的占比 ......................................... 3 表 目 录 表 1 全球主要国际组织常设数字议题情况 .............................................................. 7 表 2 2016 年-2020 年 G20 有关数字议题的成果 ....................................................... 8 表 3 2016 年-2020 年 G7 有关数字议题的成果 ....................................................... 10 全球数字治理白皮书 一、全球数字治理格局正在演变重塑 数字技术加速创新，日益融入全球经济社会各领域全过程，全球 数字治理的调整与走向日益受到重视。观察全球数字治理总体图景和 各个领域规则，需要关注影响全球数字治理的核心因素，包括新冠疫 情对全球贸易的显著影响，主要国家的数字治理观念塑造，主要机制 在国际格局中的地位变动，以及关键主体的力量重组等等。这些因素 决定了全球数字治理将在新的互动进程中重塑机制与规则。 （一）疫情大幅加快全球经贸的数字化 为了应对新冠疫情的快速蔓延，各国采取了居家隔离、边境封锁、 中断航班等严格的疫情防控政策。基于数字技术的远程医疗、在线教 育、共享平台、协同办公等线上新模式新业态蓬勃发展，加快数字全 球化发展跃升，并带来新的挑战。 一是数字服务贸易占比迅速提升。数字服务贸易是指可以通过线 上远程交付服务的贸易。由于“面对面”接触需求远低于旅行、维修等 传统服务贸易，数字服务贸易受到疫情冲击最小，甚至还有一些新兴 的数字服务业务出现了爆发式增长。据统计，2020 年全球数字服务 贸易规模达 31675.9 亿美元，虽然同比下降了 1.8%，但是在整个服务 贸易中占比大幅提升至 63.6%，相比去年提高 11.8 个百分点，增幅超 过过去 10 年总和。 1 全球数字治理白皮书 来源：UNCTAD 数据库和中国信息通信研究院整理计算 图 1 2011-2020 全球数字服务贸易规模和占服务贸易比重 二是数字技术加速全球资源整合和生产协同。跨境电商、供应链 数字化等外贸新模式新业态蓬勃发展，在避免密切接触、保障卫生和 防疫安全的前提下，为广大消费者提供基本生活保障，为外贸生产企 业原材料采购和商品出口提供便利，确保全球产业分工有序进行。根 据 UNCTAD 测算，2020 年主要经济体网络零售额在社会消费品零售 总额中的占比均出现明显上涨，如中国和美国分别提升了 4.2 个百分 点和 3 个百分点，上涨幅度超过 2019 年。在网购群体中，跨境网购 人数的占比约为 25%，并持续上涨。除了面向消费者的贸易外，生产 企业也更广泛地借助数字技术上下游企业，使得对上游的原材料采购 和对下游的中间品供给更加顺畅。 2